Надо ли принимать закон об импичменте, актуален ли переход к парламентской республике...

Избрание нового президента страны, которого многие считают неопытным, стало для экспертов и журналистов определенным шоком и очень оживило общественную дискуссию об ограничении президентских полномочий и переходе к парламентской республике.

Именно в транзите к парламентаризму, где роль президента сведена до минимума, некоторые увидели «предупредительную меру». О том, что якобы в Верховной Раде на ближайшем пленарном заседании будет рассматриваться законопроект от Самопомочи, который ограничивает полномочия президента, говорят уже неделю, а пророссийские блогеры и отдельные телеканалы таинственно предупреждают о «сходняке у Президента», где решено «все отобрать у Владимира Зеленского». И хотя конспирология – «наше все», разговор о президентских полномочиях должен начаться.

Мы собрали все вопросы, которые прозвучали в медиа-пространстве, и решили обсудить их с участниками Конституционного процесса, людьми, которые создавали украинскую Конституцию и совершенствовали ее, для которых она всю жизнь была центром их профессионального интереса. Мы попросили наших экспертов рассказать о своем видении проблемы.

1. СТОИТ ЛИ ОГРАНИЧИВАТЬ ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА? СТОИТ ЛИ МЕНЯТЬ ПОЛОЖЕНИЕ ОБ СНБО?

Юрий Ключковский, юрист-конституционалист

- Я не понимаю разговоров об ограничении полномочий Президента. Президент и Верховная Рада – это органы государства, полномочия которых определены исключительно Конституцией и не могут быть ограничены законом. Те, кто хочет ограничить полномочия, они должны инициировать изменения к Конституции.

Я услышал от кого-то из политиков фразу – «президент подменяет собой исполнительную власть», поэтому я хотел бы адресовать маленький объясняющий вопрос: а к какой ветви власти в принципе принадлежит президент? У нас есть три ветви власти: законодательная, исполнительная, судебная. Это норма Конституции. Президент принадлежит к какой? Во всех республиках президентского или полупрезидентского типа президент, по сути, принадлежит к исполнительной власти. Потому что в таких республиках исполнительная власть разделена между правительством и президентом. Просто надо это разделение соблюдать и не нарушать. Не надо, чтобы президент лез в дела правительства, так же не надо, чтобы правительство подменяло собой президента. А СНБО – это орган, который обязан обеспечить конституционную функцию президента: защиту безопасности и территориальной целостности государства.

Виктор Мусияка, участник Конституционного процесса, один из авторов Конституции:

- Я считаю эти все потуги по ограничению полномочий главы государства, которые сегодня демонстрируются в Верховной Раде, просто непристойными. Как бы мы не относились к новоизбранному Президенту, он еще не принял присягу. Я считаю абсолютно неприемлемым сейчас принимать любые законы по Президенту, по импичменту и так далее, пока не вступит в полномочия новоизбранный Глава государства.

Хотя и я сам, и много очень уважаемых, моральных людей, глубоко компетентных специалистов, определенно встревожены. То, что новоизбранный президент продуцировал во время выборов, его программа, то это – привычный набор тех или иных «хотелок», которые очень часто противоречат друг другу и Конституции. Это все не программа деятельности президента, но мы должны увидеть – с чем он придет.

Если он до принятия присяги ничего не предложит, то, надеюсь, что мы услышим это в его инаугурационной речи: с чем пришел к власти. 73 процента тех, кто участвовал в выборах, голосовали за Главу государства, не зная, с чем он пришел.

Понимает ли он, что быть «несистемным» человеком – это позитив для избирателей, однако хоть он и не в системе власти, но государство – это система государственного управления. И глава государства, который, не имея опыта работы в управлении государственными делами, должен уже заявить: как он это видит. Будет ли он это государство приводить в соответствие к Конституции и стараться делать его максимально эффективным для выполнения его функций в интересах народа?

Поэтому хочется как можно быстрее услышать от Президента и увидеть – с чем он пришел. Но заранее ставить его в рамки, которые уже инициированы в парламенте, просто не может быть принято обществом.

Роман Безсмертный, экс-вице-премьер-министр, участник Конституционного процесса:

- Чем порождена новая дискуссия относительно полномочий президента? Ответ на поверхности – неизвестностью. Неизвестностью – кто такой новоизбранный Президент как политик, каково его политическое кредо, его политические приоритеты во внутренней и внешней политике. И именно из-за этого набирает обороты дискуссия относительно урегулирования, ограничения, изменения полномочий Президента.

А между тем, следует ответить на один вопрос. Были ли хоть один раз реализованы полномочия Президента в рамках, указанных конституциями (их было несколько)?

К сожалению, в украинской модели государства полномочия Президента носят исключительно субъективный характер. На самом деле, они зависят от персоны избранного Президента. И здесь само собой напрашивается вопрос: а в чем причина? А причина – в том, что даже на декларативном уровне эти полномочия не урегулированы. В реализации этих полномочий нет никаких традиций, и поэтому каждый трактует полномочия так, как считает нужным. Еще одна причина – доминирование государства и власти над обществом и человеком. Причем государство здесь существует само для себя, а человек – сам для себя.

В конституционной модели государства есть ряд ошибок. Особенно в части организации исполнительной власти в механизме сдержек и противовесов. Уже не говорю о целом ряде пробелов, который вызывает со стороны то ли Президента, то ли других институтов власти разные трактовки. Иллюстрирует это целый ряд заявлений, прозвучавших в последнее время. Чего стоят заявления главы МВД, что он является гарантом соблюдения Конституции. Премьер-министр говорит, что он является гарантом соблюдения Конституции. Но это же не правительственная функция. Это свидетельствует о том, что на многие вопросы надо сформировать ответ.

И не только в теории права, но и в правоприменении в украинском варианте президентства есть целый ряд не очень правильных вещей. И вершина этого - последняя дискуссия: ну избрали президента, а как дела передавать? Может, комиссию какую-то создать?

О чем это свидетельствует? Украинская модель власти очень молодая. Она требует постоянного ухода, постоянного урегулирования. Конституция – живой организм, она требует изменений и желания двигаться дальше.

Перед конституционализмом стоит проблема раздвоенности и растроенности исполнительной власти. У нас Президент по Конституции и глава государства, и глава исполнительной власти, он назначает глав регионов, делает назначения на целый ряд других должностей. Причем, часть из них указана в Конституции, часть не указана.

А есть такие полномочия, которые по факту реализуются Президентом, хотя де юре нигде не значатся. Принцип механизма сдержек и противовесов так и не раскрыт украинской Конституцией. Потому что у нас трактуется, что украинская власть делится на исполнительную, законодательную, судебную. А где же Президент?

Я уже не говорю, что трактовка судебной власти – один из недостатков украинской системы, потому что суд – не система органов. Это все говорит о том, что и на уровне Конституции, и на уровне законодательных актов все требует урегулирования.

Однако Конституция – это не документ, который в деталях расписывает полномочия органов власти. Это документ, который определяет рамку государства и отдает приоритет правам и обязанностям гражданина и человека. И если посмотреть на Конституцию, то там две трети текста посвящены органам власти, институтам власти, и хорошо, если треть – правам человека.

Украине нужна новая модель государства (нынешняя модель не справляется с реализацией полномочий). Нынешняя модель государства не дает ответ на реализацию прав гражданина и человека. И эта модель делает невозможным делегирование государством согласно определенному обществом курсу части полномочий межгосударственным объединениям. Украине следует менять модель государства, менять Конституцию. А это означает, что надо менять и пересматривать модель и полномочия центральных органов власти. Это надо делать, потому что порожденная дискуссия требует ответов.

2. ЯВЛЯЕТСЯ ЛИ РАБОЧИМ ЗАКОН САМОПОМОЧИ «О ПРЕЗИДЕНТЕ УКРАИНЫ»? СТОИТ ЛИ ЗАБИРАТЬ У ПРЕЗИДЕНТА ПРАВО НАЗНАЧАТЬ РУКОВОДИТЕЛЯ СБУ, НКРЕКУ И ДРУГИХ РЕГУЛЯТОРОВ?

Виктор Мусияка:

- История с законопроектом о Президенте от Самопомочи – вообще интересная. Они держали проект закона пять лет, а сейчас вдруг оказалось, что очень актуально поставить нового Президента перед фактом, что у него есть только те полномочия, которые определены Конституцией и есть вроде бы 89 законов, которые наделяют его неконституционными полномочиями.

Извините, тот проект, который предлагает Самопомич, имеет массу, мягко говоря, не очень приемлемых и вообще неконституционных положений. Поэтому говорить о том, что он – на благо, будет преувеличением.

Следует ли приводить в соответствие с конституционными полномочиями полномочия Президента? В этом нет сомнения, это надо делать – механизм осуществления полномочий Президента должен быть расписан в законе. И я надеюсь, что, возможно, нынешний новоизбранный Президент начнет с того, что начнет устанавливать реально конституционный строй, тот, который определен Конституцией.

Но как это делать? Если, например, лишить Президента полномочий назначать, например, руководящий состав регуляторов, антикоррупционных органов, не передав Кабинету Министров, то извините – а что дальше будет? Полгода, как минимум, институты власти, созданные при участии действующего Президента, будут делать что угодно, а уже действующий на то время Президент не будет иметь никаких возможностей влияния на органы? Тогда будет просто дерибан!

Или, например: каким образом назначаются у нас председатели ОГА? «Председатели местных государственных администраций назначаются на должность Президентом Украины по представлению Кабинета Министров Украины на срок полномочий Президента Украины», написано в соответствующем законе. То есть Кабмин выполняет церемониальную функцию. Почему, ведь председатели ОГА – это люди, которые должны быть в системе исполнительной власти?

Конституция говорит, что президент лишь назначает указом и увольняет с должности их с подачи Кабинета Министров. Но почему председатели ОГА увольняются с окончанием полномочий Президента? При чем здесь полномочия Президента? У нас уже даже несколько председателей ОГА написали заявления об отставке. Кому они должны эти заявления писать? Ведь вся их деятельность – в рамках Кабинета Министров.

Можно и надо говорить о новом законе, который будет устанавливать механизмы осуществления конституционных полномочий Президентом. Но это надо делать системно. Создать специальную комиссию при Президенте, которая должна провести ревизию всех законов, которые действуют в системе власти. Проанализировав 89 законов, о которых говорила Оксана Сыроид, например, отменить нормы, которые связаны с антиконституционными полномочиями. Но предложить и добавить изменения, чтобы не было вакуума, неопределенности от самой лишь отмены, привести всю систему в соответствие с Конституцией. И тогда у нас будет то, что предусмотрено Конституцией: парламентско-президентская республика, когда у Президента свои полномочия, у парламента – свои полномочия, у правительства – свои. Это надо делать. Но может ли быть нормальное сотрудничество выгодное, когда ограничивают полномочия Президента еще до инаугурации?

Юрий Ключковский:

- Если какие-то полномочия Президента в отношении определенных назначений депутаты хотят пересмотреть, то стоит обращаться в КС. При Ющенко КС неоднократно указывал, что эти полномочия Президенту не принадлежат. И все.

Но, с другой стороны, возможно, право назначать руководителей регуляторов вытекает из общих полномочий Президента. Потому что независимые регуляторы на то и независимые, что не подчинены Правительству. А кто должен назначать руководителя регулятора, состав таких советов? Правительство? Тогда они будут подчинены правительству. А они по своей природе должны от него не зависить.

В конце концов, необходим детальный анализ – какие именно функции вытекают из того, что Президент является гарантом Конституции и конституционного строя, безопасности и территориальной целостности Украины. Потому что это тоже полномочия и их надо как-то осуществлять. Не просто провозгласить, а дать механизм осуществления. Не должно существовать логики: избрали того президента – дали полномочия, избрали другого – забрали. Выглядит смешно, по-детски, явно не тянет на серьезных политиков в серьезном европейском государстве.

Роман Безсмертный:

- В свое время, будучи народным депутатом, я вносил не только проект закона о Президенте, но и проект закона о передаче дел новоизбранному Президенту, в котором выписывалась процедура. На самом деле, это все требует урегулирования.

Я настаиваю на том, что должно быть обеспечено единство исполнительной власти. И поэтому эти полномочия, которые есть у Президента и которые вмешиваются в компетенцию Правительства, должны быть переданы Правительству. В вопросах назначения состава регулятора у президента должна быть квота, но он не должен назначать весь состав. Роль регуляторов, на мой взгляд, должна быть такой, которую сейчас выполняют общественные институты.

Регуляторы не должны принимать решения, они должны организовывать дискуссию между продавцом и покупателем. А у нас регуляторы стали почти исполнительными органами.

Далее. Структуры безопасности. Это – дело исполнительной власти. Иногда говорят, что Украина ведет войну и поэтому это должно быть сконцентрировано в руках одного человека. Разве Черчилль требовал дополнительных полномочий, когда был премьером парламентской республики и принимал решения во время Второй мировой войны?

Это все надуманные вещи. Избыточность полномочий нивелирует роль министров, регуляторов, безопасностных органов власти. Сгусток полномочий, вписанный в институт Президента, нивелирует и снимает ответственность с отдельных должностных лиц, да и целых институтов власти.

То есть, есть над чем работать, существует необходимость принять целый комплекс законов. Но стоит позволить себе сказать такую фразу: хорошо, этого избрали на такие полномочия, поэтому его не трогаем. Но ради того, чтобы следующий не перешел границу, надо весь этот комплекс законов принять.

3. НАДО ЛИ ПРИНИМАТЬ ЗАКОН ОБ ИМПИЧМЕНТЕ?

Юрий Ключковский:

- Закон об импичменте надо принимать. Это не полномочия президента. Конституция предусматривает такой закон, но надо аккуратно его выписать.

Импичмент - это не прекращение полномочий президента. Импичмент – привлечение президента к уголовной ответственности за совершенное преступление, а не просто за любое правонарушение или потому, что он кого-то не устраивает. И поэтому там должна быть предусмотрена процедура уголовного следствия, которая осуществляется в специальном порядке в отношении высших должностных лиц. Потому что существует презумпция невиновности и если Президент совершил преступление, то совершение преступления надо доказать.

Не любое нарушение Конституции или закона является преступлением. Еще раз хочу подчеркнуть. Почему-то в некоторых, даже государственных, головах существует видение, что импичмент – это способ увольнения президента или лишения полномочий? Нет. Не увольнения, а привлечения к уголовной ответственности, в которой Президент так же, как другой обвиняемый, имеет право на защиту и надлежащую процедуру. Именно то, какой должна быть процедура импичмента, следует выписать в законе: специальные прокуроры, следователи, их полномочия, способ деятельности.

Виктор Мусияка:

- Вы знаете мое мнение о недопустимости принятия законов до присяги новоизбранного Президента.

Нужен ли закон об импичменте? В законопроекте Оксаны Сыроид выписан механизм импичмента, но, вы знаете, он уже давно есть в Регламенте Верховной Рады. Там только надо внести маленькие изменения в три статьи, в которых убрать ссылку на то, что импичмент осуществляется согласно Закону о специальных следственных комиссиях. Не надо специально отдельно закон принимать, мы же написали 19 статей в Регламенте относительно этого. Механизм ничем не отличается от проекта Самопомочи.

Роман Безсмертный:

- Украине необходим не закон об импичменте, а действенная процедура. Импичмент – не инструмент сдерживания и противовесов, а декларативная угроза, которая никогда не может быть реализована. Однако такие вещи – вопрос компромисса элит. Как они видят свои взаимоотношения: парламент – Президент, Президент – суд, местное самоуправление. И так далее. Но это должно быть расписано, потому что оно в Украине недоработано и находится в начальном состоянии.

4. АКТУАЛЕН ЛИ ПЕРЕХОД К ПАРЛАМЕНТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ?

Юрий Ключковский:

- Переход к парламентской республике не считаю правильным, потому что парламентская республика грозит превратиться в однопартийную диктатуру. Это опасная ситуация, учитывая, что сегодня депутаты должны слушать лидера. А если лидер будет председателем правительства? Должны существовать хорошие механизмы сдержек и противовесов между парламентом и Правительством с одной стороны, и Президентом – с другой. И такие механизмы в Конституции есть, а реализовать их – задача политиков, а не законодателей.

Надо просто придерживаться того, что написано в Конституции. Кто-то из американских политологов еще в 80-х годах говорил, что если вы хотите погубить молодую демократию, то создайте там вестминстерский режим, как в Британии. При парламентской республике премьер-министром является лидер сильнейшей партии в парламенте, и поэтому правительство руководит парламентом, а не наоборот. И это практика всех парламентских республик.

Другое дело, что в западных демократиях есть соответствующая политическая культура, которая не позволяет им скатиться до уровня однопартийной диктатуры. Этого себе не позволяет ни Британия, ни Германия. Но в неразвитых демократиях подобные угрозы очень серьезные.

Виктор Мусияка:

- Мы с первого дня принятия Конституции еще ни одного, по сути, дня нормально не жили в парадигме Конституции – я имею в виду систему государственного строя. Все это было виртуально, а реально – то, что каждая власть подгоняла ее под свои интересы.

Поэтому сначала стоит привести все в соответствие с Конституцией, установить конституционный строй, а потом переходить дальше спокойно к обсуждению идей, которые есть в обществе, скажем, о новом общественном договоре, переводе Украины в параметры не парламентско-президентской, а, скажем, парламентской республики. Пусть Президент остается с соответствующими полномочиями или избирается в парламенте, пусть избирается народом, но с более ограниченными полномочиями.

Но сегодня, тем более, когда идет война, должен быть человек, который каким-то образом олицетворяет центр принятия государственных решений. Поэтому я думаю, что Президента надо сохранить пока.

Но и парламентско-президентская республика при нормальных, предусмотренных Конституцией полномочиях Президента – это абсолютно нормально. Все будет работать.

Вот говорят: вы знаете, у нас же двоевластие! Извините, где в Конституции двоевластие? Там четко определены полномочия Президента, вся экономика должна быть под Кабмином. Сначала станьте на позицию Конституции, а потом говорите о том, где ее надо совершенствовать и переходить в какой-то другой режим государственного управления. Я вот на этом стою.

Роман Безсмертный:

- Я за то, чтобы Украина как можно быстрее стала парламентской республикой. Однако необходим переходный период в пределах трех лет, во время которого вводилась бы парламентская модель. Я настаиваю на двухпалатности парламента. Где вводилась бы другая модель исполнительной власти, где доминировала бы не центральная власть, а местное самоуправление. А государство занималось бы вопросами обороны и безопасности. И через какое-то время – провести выборы и сформулировать новую модель государства.

5. ДОЛЖЕН ЛИ ПРЕЗИДЕНТ ОТЧИТЫВАТЬСЯ О РАСХОДАХ?

Юрий Ключковский:

- Президент лично расходы не осуществляет. Это не дело Президента – считать копейки, тысячи или даже сотни тысяч гривен. Для этого создается вспомогательный орган – Администрация Президента. И она выполняет эти функции. А ответственность всегда персональная: пусть отвечает тот, кто нарушил. А Президент - не мальчик для битья. Так же, как премьер-министр - не мальчик для битья, чтобы отвечать за действия своих министров. Президент не должен защищать сотрудников АП, когда их привлекают к ответственности. Но его самого привлекать к ответственности, если они нарушили закон, нет оснований.

И еще раз хочу подчеркнуть. У Президента есть очень важные функции. И не надо его заставлять делать то, что он не должен делать. Для этого есть вспомогательный орган. На любом предприятии есть бухгалтер. И не руководитель предприятия считает деньги, а бухгалтер считает деньги.

Роман Безсмертный:

- Я не вижу необходимости в таком отчете, потому что Глава государства – это глава государства. И он существует для того, чтобы решать проблемы, в том числе проблемы парламента, исполнительной власти в условиях крайней необходимости.

Лана Самохвалова, Киев