В Минских соглашениях кроется немало рисков. Но есть и возможности обезопасить себя от этих рисков
Только ленивый в отечественном политикуме не говорил о том, что Минские соглашения отжили свой век. Что были приняты Украинским государством в сложных условиях и под давлением ситуации на фронте. И что сегодня, когда мы опомнились, украинская армия окрепла и мы видим поддержку своей позиции со стороны международного сообщества, эти соглашения должны быть отменены, радикально переписаны, или как минимум исправлены.
О том, что Минские соглашения, подписанные в феврале 2015 года, были «наибольшим поражением» Украины, что «мы – заложники Минска» – говорил и президент Зеленский накануне визита в Париж.
О необходимости внесения изменений в пункты Минских договоренностей или, по крайней мере, в порядок их выполнения глава государства говорил и на четырехсторонней встрече участников Нормандского процесса. И его поддержала немецкий канцлер Ангела Меркель:
Есть вопрос, окаменевший ли это документ, можно ли его менять. Ведь есть определенные предложения президента Зеленского по его изменению, – подчеркнула она, добавив: Мы надеемся, что этот документ снова будет гибким, и что он будет оживлен.
Однако Владимир Путин, от которого, собственно, и зависит выполнение этих договоренностей – против любых изменений, «потому что там каждый элемент связан друг с другом... Зачем их (соглашения – ред.) опять заново переписывать?»
Поэтому целостность Минских соглашений или их модернизация – эта альтернатива и будет предметом дискуссий в ближайшем будущем среди всех участников процесса. И хочешь – не хочешь, нам каждый раз придется возвращаться к тексту этих соглашений, отдельные пункты которых не слишком победны.
Уже тогда, в феврале 2015 года, когда украинские войска были вынуждены оставить Дебальцево, эти пункты воспринимались как неприемлемые. Что уж говорить о взгляде с высоты пережитых лет! В наших оптимистичных прогнозах относительно будущей деоккупации Донбасса мы, увы, зачастую закрываем глаза на то, что было подписано в Минске нашими представителями, расценивая их лишь как тактическую уловку для выигрыша времени. Но эти договоренности существуют и именно о них упоминает соответствующая Резолюция Совбеза ООН от 12 февраля 2015 года, которая «одобряет Комплекс мер по выполнению Минских соглашений, «приветствует» декларацию четырех президентов на их поддержку, и «призывает» стороны к полному их выполнению.
Поэтому, просто отбросить этот документ – это значит отказаться от поддержки ООН. К тому же, как считают эксперты, санкции мирового сообщества против России без этих соглашений теряют цель.
Итак, напомним себе, с чем Украина согласилась 4 года назад, и есть ли у нас возможность что-то изменить.
Пункт первый: «1. Незамедлительное и всеобъемлющее прекращение огня в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины и его строгое выполнение начиная с 00 час. 00 мин. (Киевское время) 15 февраля 2015 года».
Как мы с вами хорошо знаем, выполнение Минских соглашений споткнулось уже на этом, первом пункте. Потому что за эти годы несколько раз объявлялось «полное и безусловное прекращение огня», но на практике оно долго не продолжалось. Наблюдатели ОБСЕ время от времени (и то не всегда) фиксируют нарушения договоренностей, но никакой ответственности за это никто не несет. Как следствие: на линии разграничения продолжают гибнуть наши воины, и как помешать тем смертям – неизвестно. Реально ли вписать в этот пункт инструментарий для наказания нарушителей соглашения о прекращении обстрелов? Если учесть, что из пункта ничего не удаляется, лишь добавляется уточнение, то реально.
«2. Отвод всех тяжелых вооружений обеими сторонами на равные расстояния с целью создания зоны безопасности шириной минимум 50 км друг от друга для артиллерийских систем калибром 100 мм и более, зоны безопасности шириной 70 км для РСЗО и шириной 140 км для РСЗО Торнадо-С , Ураган, Смерч и тактических ракетных систем Точка (Точка У):
- для украинских войск: от фактической линии соприкосновения;
- для вооруженных формирований отдельных районов Донецкой и Луганской областей Украины: от линии соприкосновения согласно Минскому меморандуму от 19 сентября 2014 г.
Отвод вышеперечисленных тяжелых вооружений должен начаться не позднее второго дня после прекращения огня и завершиться в течение 14 дней.
Этому процессу будет содействовать ОБСЕ при поддержке Трехсторонней Контактной группы.
«3. Обеспечить эффективный мониторинг и верификацию режима прекращения огня и отвода тяжелого вооружения со стороны ОБСЕ с первого дня отвода, с применением всех необходимых технических средств, включая спутники, БПЛА, радиолокационные системы и пр.».
Пункт вроде как и выполняется, но миссия ОБСЕ не в состоянии отмониторить с высокой степенью достоверности все передвижения тяжелой техники и вооружений незаконных военных формирований на оккупированной территории. В то же время беспилотники регулярно фиксируют выдвинутые к передовой и замаскированные танки и крупнокалиберную артиллерию противника, а на наши позиции прилетают и снаряды, и мины из пушек, минометов, ракетных установок такого калибра, которого на расстоянии ближе 50 км не должно быть.
Собственно говоря, все 3 предыдущих пункта нас устраивают. Но поскольку со стороны незаконных вооруженных формирований они не выполняются, украинская сторона в течение прошлых четырех лет не видела смысла продвигаться в выполнении Минских договоренностей дальше. Потому что принципиальным тезисом было: сначала безопасностные шаги, затем – политические. Тем более, что в следующем пункте минских соглашений прямо записано, что разговор о выборах может начаться только «в первый день после отвода»...
«4. В первый день после отвода начать диалог о модальностях проведения местных выборов в соответствии с украинским законодательством и Законом Украины «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей», а также о будущем режиме этих районов на основании указанного закона.
Незамедлительно, не позднее 30 дней с даты подписания данного документа, принять постановление Верховной Рады Украины с указанием территории, на которую распространяется особый режим в соответствии с Законом Украины «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» на основе линии, установленной в Минском меморандуме от 19 сентября 2014 г.».
Это – один из спорных пунктов Минских соглашений. С предостережениями относительно его выполнения выступало немало политических сил. Мы видим, что взяться за вопрос проведения выборов на оккупированной территории этот документ заставляет нас сразу после разведения войск, без какой-либо привязки к контролю границы и выводу с территории Украины (или роспуску) незаконных вооруженных формирований.
На этом и основывается известная формула Штайнмайера – «Закон о порядке самоуправления...», согласно ей набирает временную силу в 20:00 по местному времени в день голосования на досрочных местных выборах в ОРДЛО, а после подтверждения их соответствия международным демократическим стандартам и законам Украины – начинает действовать на постоянной основе.
К сожалению, сама попытка обсуждения «модальности» будущих выборов на оккупированной территории была табуирована среди части украинского политикума и его электоратом воспринималась как намек на зраду и считалась лишенной смысла. Главным образом – из-за того, что и сами Минские соглашения подавались как вынужденный и временный политический маневр.
Отголоски этого информационного табу сегодня, когда вопрос выборов в ОРДЛО снова «расконсервирован» – вызывают тревогу в обществе. Но в самом обсуждении проблемы и в обществе, и на площадке Трехсторонней контактной группы (с информированием общества) ничего страшного нет. Наоборот – дискуссия могла бы по сути уменьшить трансцендентный страх в обществе.
«5. Обеспечить помилование и амнистию путем введения в силу закона, запрещающего преследование и наказание лиц в связи с событиями, имевшими место в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины.».
Амнистия – одно из самых чувствительных положений Минских соглашений, особенно для тех, чьи родные и близкие погибли или были покалечены на войне. По результатам соцопроса, проведенного Фондом демократических инициатив им. И.Кучерива, амнистию всех участников боевых действий против украинских войск считают неприемлемой 63% опрошенных украинцев, и только 8% высказались в поддержку этого шага.
Впрочем, на самом деле, эта проблема решаема. Политика национального примирения дала свои плоды не в одной стране, и для ее проведения существуют общепризнанные методы. Наша беда, опять же, – в общественном нежелании затрагивать эту болезненную тему, искать прощения, а не мести.
Обсуждение же планов «денацификации», люстрации, массовых судов, и интернирования коллаборантов не имеет никакого смысла, потому что обо всем этом можно дискутировать только тогда, когда ты возвращаешь оккупированную территорию силой, а не в результате мирных переговоров с участием влиятельных оппонентов.
К тому же, нам еще предстоит узнать, что по нормам так называемых Женевских конвенций ведения войны, почти все те, кого мы называем боевиками и террористами, являются «комбатантами», то есть – легальными участниками боевых действий с правами, защищенными этими же конвенциями. И «после завершения военных действий органы, находящиеся у власти, стремятся предоставить как можно более широкую амнистию лицам, участвовавшим в вооруженном конфликте», – сказано в одном из приложений к этим документам.
«6. Обеспечить освобождение и обмен всех заложников и незаконно удерживаемых лиц на основе принципа «всех на всех». Этот процесс должен быть завершен самое позднее на пятый день после отвода.
«7. Обеспечить безопасный доступ, доставку, хранение и распределение гуманитарной помощи нуждающимся на основе международного механизма.
Эти два пункта не вызывают никаких вопросов, и, как мы видим, хоть и со скрипом, но выполняются. Хотя и здесь между нами и россиянами есть понятийные расхождения: речь идет о «всех» в широком смысле слова, или о «всех найденных»?
«8. Определение модальностей полного восстановления социально-экономических связей, включая социальные переводы, такие как выплата пенсий и иные выплаты (поступления и доходы, своевременная оплата всех коммунальных счетов, возобновление налогообложения в рамках правового поля Украины).
В этих целях Украина восстановит управление сегментом своей банковской системы в районах, затронутых конфликтом, и, возможно, будет создан международный механизм для облегчения таких переводов.».
Неприятие частью общества этого пункта обусловлено в основном предвзятым мнением, что оживление экономических связей между контролируемой и оккупированной территориями, выплата пенсий и других социальных платежей ее жителям будет способствовать финансированию терроризма. Впрочем, если вероятность возвращения оккупированных территорий в состав Украины приблизится к единице, общественное мнение изменится. Ведь треть опрошенных украинцев наиболее эффективным средством для достижения мира считает восстановление нормальной жизни на освобожденных территориях.
«9. Восстановление полного контроля над государственной границей со стороны правительства Украины во всей зоне конфликта, которое должно начаться в первый день после местных выборов и завершиться после всеобъемлющего политического урегулирования (местные выборы в отдельных районах Донецкой и Луганской областей на основании Закона Украины и конституционная реформа) к концу 2015 года при условии выполнения пункта 11 – в консультациях и по согласованию с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках Трехсторонней Контактной группы».
Наиболее спорный пункт соглашений. Условие, которое выписали участники Минской контактной группы и одобрили члены Нормандской четверки в 2015 году, прямо предусматривает, что восстановление полного контроля над государственной границей Украины должно начаться «в первый день после местных выборов», и никак не раньше. Доводы экс-спикера ВР Андрея Парубия (на шоу Савика Шустера в том числе), что условие это в свое время было переписано и выборы должны проходить после получения Украиной контроля над границей – не достаточно подходящие. Он, очевидно, имеет в виду так называемую «дорожную карту» по последовательности выполнения пунктов Минских соглашений, подготовить которую главам МИД было предложено 19 октября 2016 года. «Карта» должна была быть согласована до конца ноября 2016 года. Но Путин «на ключевые приоритеты украинской стороны» не согласился, и «дорожная карта» зависла.
Именно этот пункт дал повод президенту Зеленскому назвать украинцев «заложниками Минска», а минские договоренности – «поражением». Именно вокруг этого пункта ломались копья на встрече в Париже, именно его неистово отстаивал Путин.
Риски здесь очевидны. Украинский контроль границы – дает уверенность избирателям оккупированной зоны в том, что возвращение в Украину возможно, а значит и голосование будет намного свободнее. При отсутствии такого контроля – честность голосования становится очень проблематичной. Даже при наличии в ОРДЛО незаконных вооруженных формирований, контроль границы помешает попыткам сорвать выборы, если они будут проходить по сюжету, не выгодному самозванцам. Не говоря уже о том, что более безопасно будут чувствовать себя наблюдатели и представители украинских СМИ.
Можно ли как-то изменить этот пункт? Арсен Аваков не исключает компромиссного решения – получить контроль над границей не за месяц до местных выборов, а, например, за 2 дня. Звучало предложение – сделать это вообще в день выборов.
Если оценить возможные варианты трезво и без «капитулянтомании», то можно выйти на какое-то более-менее приемлемое решение.
«10. Вывод всех иностранных вооруженных формирований, военной техники, а также наемников с территории Украины под наблюдением ОБСЕ. Разоружение всех незаконных групп».
Пункт правильный. Проблема – в последовательности действий. Согласно Минским договоренностям, вооруженные формирования, военная техника и наемники выводятся с украинских территорий после проведения местных выборов. А это значит – вооруженные люди будут влиять на волеизъявление жителей Донбасса. Это – предмет возможной дискуссии с Путиным.
«11. Проведение конституционной реформы в Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей в соответствии с мерами, указанными в примечании[1], до конца 2015 года».
Изменения к Конституции – это то, чего украинцы боятся больше всего. Хотя еще в августе 2016 года соответствующие изменения Основного закона были проголосованы в ВР в первом чтении 265 голосами. «За» тогда высказались фракции «Блока Петра Порошенко», «Народного фронта» и «Оппозиционного блока». А также депутатские группы «Воля народа», «Возрождение» и некоторые внефракционные. Ничего крамольного в тексте поправки не было – о Донбассе упоминалось лишь то, что особенности местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей осуществляются в соответствии с законом.
А вот в принятом в 2014 году варианте закона «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» скрываются интересные детали.
Он, в частности, предусматривает следующее:
- освобождение от наказания, преследования и дискриминации лиц, связанных с событиями, имевшими место в отдельных районах Донецкой и Луганской областей;
- право на языковое самоопределение;
- участие органов местного самоуправления в назначении глав органов прокуратуры и судов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей;
- возможность для центральных органов исполнительной власти заключать с соответствующими органами местного самоуправления соглашения относительно экономического, социального и культурного развития отдельных районов Донецкой и Луганской областей;
- государство оказывает поддержку социально-экономическому развитию отдельных районов Донецкой и Луганской областей;
- содействие со стороны центральных органов власти трансграничному сотрудничеству в отдельных районах Донецкой и Луганской областей с регионами Российской Федерации;
- создание отрядов народной милиции по решению местных советов с целью поддержания общественного порядка в отдельных районах Донецкой и Луганской областей;
- полномочия депутатов местных советов и должностных лиц, избранных на досрочных выборах, назначенных Верховной Радой Украины этим законом, не могут быть досрочно прекращены.
Кроме амнистии, о которой уже говорилось, довольно противоречивыми являются положения о «языковом самоопределении» (читай: русский язык становится государственным языком в ОРДЛО); назначение прокуроров и судей по согласию местной власти; договорные отношения центра с ОРДЛО; трансграничное сотрудничество с РФ, создание по решению местных советов «отрядов народной милиции» (куда подадутся все наемники); и иммунитет всех должностных лиц от увольнения решением ВР.
Впрочем, этот закон, несмотря на все риски, был дважды пролонгирован Верховной Радой прошлого созыва (в 2017 и 2018 годах), и есть все шансы, что будет продлен третий раз.
К тому же на фоне затянувшейся войны, многочисленных жертв и разрушений неприемлемые раньше пункты о «языковой автономии» или «трансграничном сотрудничестве с РФ» уже не кажутся абсолютно неприемлемыми. По ним вполне можно вести торг.
«12. На основании Закона Украины «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» вопросы, касающиеся местных выборов, будут обсуждаться и согласовываться с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках Трехсторонней Контактной группы. Выборы будут проведены с соблюдением соответствующих стандартов ОБСЕ при мониторинге со стороны БДИПЧ ОБСЕ».
Еще одна болезненная для защитников унитарности государства деталь – консультации по вопросам проведения местных выборов на оккупированных территориях украинская сторона, согласно Минским соглашениям, должна проводить с представителями той власти, которая сегодня на этих территориях существует, и украинским законодательством расценивается как незаконная и преступная.
Но преемники Захарченко и Плотницкого и так берут участие во всех заседаниях Трехсторонней контактной группы, просто у нас это не принято афишировать. Очевидно, что какие-то переговоры с главарями незаконных вооруженных формирований неофициально идут, и будут идти дальше. Так делается всегда в подобных конфликтах, несмотря на официальную позицию, что «с террористами переговоров не ведем». И из этого факта не надо разгонять «зраду».
И последний пункт, чисто служебный. «13. Интенсифицировать деятельность Трехсторонней Контактной группы, в том числе путем создания рабочих групп по выполнению соответствующих аспектов Минских соглашений. Они будут отражать состав Трехсторонней Контактной группы».
Что имеем в сухом остатке? В Минских соглашениях действительно кроется немало рисков. Но есть и немало «лазеек», с помощью которых можно сделать их более приемлемыми для Украины. Например, то, что выборы на оккупированных территориях должны проводиться «согласно украинскому законодательству» – а это, если трактовать широко, открывает для нас практически неограниченные возможности.
«Страшная» статья в Законе «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей», которая предусматривает участие местных общин в назначении прокуроров и судей, будет выглядеть не такой уж страшной, если учесть, что понятие «участие» имеет разные трактовки, и надо суметь найти правильную. (Скажем, предложить «общинам» в ОРДЛО 5 кандидатур на должность прокурора Донецка – и пусть они из них выбирают). Что касается пункта о «народной милиции» Аваков уже намекнул, как его можно понимать.
В то же время в Соглашениях есть «золотые» для нас слова о «выводе всех иностранных вооруженных формирований» с украинских территорий, о разоружении наемников и тому подобное. Нельзя таким шансом пренебрегать.
Хотя и делить шкуру неубитого медведя было бы глупо. С очень большой вероятностью Путин вообще не собирается «втюхивать» нам Донбасс (чем кое-кто из политиков пытается припугнуть). Оккупированные земли уже инкорпорируются в империю, и вполне возможно, что Путину нужна лишь легитимно избранная местная власть, чтобы довершить этот процесс очередным референдумом.
Но, как говорил один самурай, – чтобы не бояться смерти, надо представить, что ты уже умер. К сожалению, мы можем потерять оккупированный Донбасс и с Минскими соглашениями, и без них. Так почему бы не рискнуть?
Евгений Якунов, Светлана Карабань. Киев