Скандал вокруг Укроборонпрома актуализировал проблему прозрачности расходов военного бюджета, а также гражданского контроля в этой сфере.
В Украине все еще остается много закрытых сфер, о настоящей ситуации и правилах игры в которых мало известно даже экспертам. Одна из них, где вращается значительная часть государственных средств и, соответственно, велик риск их неэффективного или преступного использования - национальная безопасность и оборона. С одной стороны, такая закрытость понятна: во-первых, эта отрасль - чуть ли не самая секретная во всем мире, во-вторых - война, которую вот уже пять лет ведет наша страна, требует особого внимания к сохранению государственных и военных тайн. С другой стороны, скандал с Укроборонпромом показал, что без хотя бы частичного открытия занавеса мы не только не усилим обороноспособность государства, но можем потерять и то, что потом и кровью было добыто за последние пять лет. И здесь также есть во-первых и во-вторых. Во-первых: соблюдение гостайны не оправдывает вседозволенности - должны же быть структуры или люди с доступом к самым засекреченным грифам, которые бы контролировали деятельность в этой области. Во-вторых, часть информации (в частности, финансовой) должна быть открытой для общества, которое должно убедиться: государство с умом тратит его деньги. Пока ни тем, ни другим Украине похвастаться не может: вместо эффективного контроля со стороны уполномоченных органов изредка случаются точечные укусы (в виде дел, которые открываются и закрываются, или отдельных заявлений с парламентской трибуны), вместо общественного контроля - периодические скандальные вливания по результатам журналистских расследований. При этом далеко не все эксперты уверены, что в ближайшей перспективе этот неработающий механизм удастся надежно починить. Попробуем выяснить - почему?
Суммы известны. Информация о том, как и кто их делит - за семью замками
Украинцам обычно доступны только общие цифры, фигурирующие в расходной части Государственного бюджета. Тем более, когда эти сведения касаются оборонной отрасли. Так и в этот раз: мы знаем, что расходы на безопасность и оборону в 2019 году составят 5,38% ВВП – 211 миллиардов 927 миллионов гривень. Чуть больше половины этой суммы (108 миллиардов) получат Министерство обороны, Главное управление разведки и Государственная специальная служба транспорта, подчиненная оборонному ведомству. Примерно 16 миллиардов перепало спецслужбам: СБУ, Службе внешней разведки, Управлению госохраны и Госспецсвязи. МВД, Нацполиция, Государственная миграционная служба и ГСЧС рассчитывают на 61 миллиард из госказны. Военные структуры МВД, которые в случае войны подчиняются Минобороны, получат: Национальная гвардия - почти 13 миллиардов гривень, Госпогранслужба - примерно 11 миллиардов.
«Одним из важных приоритетов бюджета-2019 является существенное увеличение денежного обеспечения военнослужащих. Также среди приоритетных направлений финансирования - меры по разработке, подготовке производства и закупке новых образцов вооружения и военной техники, усиление системы противовоздушной обороны государства и возможностей авиации, - отметил, комментируя эти цифры, секретарь Совета национальной безопасности и обороны Александр Турчинов.
Время от времени в прессе появляются и сведения о планах по улучшению пищевого обеспечения и строительства казарм, общежитий и жилых домов для солдат, контрактников и офицеров... И это, собственно, почти вся информация о том, как распределяют финансовый пирог под названием Оборонный (или Военный) бюджет Украины. Как конкретно дробят ассигнования, предназначенные для отдельных структур, каким образом и у кого покупают материальные ценности, часто ли проверяют эффективность использования средств - все это не известно даже специалистам. Поэтому и они часто вынуждены оперировать приблизительными и неофициальными цифрами.
Не исключение и отечественный оборонно-промышленный комплекс, скандал вокруг возможных злоупотреблений в котором так стремительно разгорается. По словам консультанта парламентского Комитета по вопросам национальной безопасности и обороны Виктора Плахуты, вероятно, лишь нескольким людям в стране известно об истинных объемах средств, которые государство тратит на приобретение вооружения, и о доходах государственных и частных предприятий, поставляющих оборонную продукцию на экспорт.
По данным из открытых источников, государственный оборонный заказ в этом году составляет 26 миллиардов гривень. Это почти втрое больше, чем в бурном 2014-м. Но этого, конечно же, недостаточно. По экспертным оценкам, это - лишь 60% необходимого минимума. Не говоря уже о перспективе развития - нужно в разы больше. Правда, есть еще один непрямой источник финансирования: из Минэкономразвития уже три года подряд поступают деньги на модернизацию оборонных предприятий. В частности, закупку нового оборудования, создание и освоение новейших технологий. В прошлом году на эти цели госпредприятиям предоставили 3 миллиарда гривень. В этом году предусмотрена несколько меньшая сумма - 2,2 миллиарда , - рассказал эксперт.
Главная проблема недостаточного финансирования, по его мнению, - слабая экономика государства. К сожалению, даже в условиях внешней агрессии мы не можем позволить себе больше - например, столько, как наши соседи. Ведь мирная Польша, где вдвое меньше численность Вооруженных сил, чем в Украине, в этом году направляет на безопасность и оборону почти 11,5 миллиардов долларов (и это - лишь 2,01% ВВП). У нас эта сумма не достигает и 8 миллиардов...
Сколько ни дай - коррупционеры переполовинят?
При этом часть предоставленных на ОПК средств, к сожалению, съедает коррупция, - констатирует Виктор Плахута, - а все потому, что фактически никто не знает, как расходуются выделенные государством деньги, сколько из них идет налево и в чьих карманах оседают. Последние журналистские расследования, скажем, показали, что речь может идти и о 50, и даже о 100% суммы официально заключенного контракта. Поэтому систему нужно менять, открывать ее для контролирующих органов и общества.
Начать, по мнению эксперта, можно было бы с двух главных программ, действующих в оборонно-промышленной отрасли. Это специальная оборонная программа развития вооружения и военной техники до 2022 года, которая уточняет, какое вооружение будет нужно Украине в течение обозначенных пяти лет. А также Программа развития ОПК, определяющая алгоритм обеспечения производства необходимых стране вооружения и военной техники (в том числе - и для экспортных нужд). Сейчас даже правительственным и парламентским экспертам известно лишь об их приблизительных параметрах. Это касается не только объемов производства, но и направлений развития. Что не очень хорошо. Ведь бизнес - частные и государственные оборонные компании - не понимают, как им работать дальше, что предлагать заказчикам, как планировать и развивать производство. С другой стороны, из-за этой закрытости и общество не может контролировать, как используются эти средства. А ведь это - деньги налогоплательщиков. При этом, даже у нашего агрессивного соседа - России - подобная программа развития ОПК частично открыта. Не говоря уже о соответствующих стратегиях в цивилизованных странах, - отмечает Виктор Плахута.
А вот военный эксперт Михаил Жирохов советует, прежде чем принимать решение о снятии грифа секретно с части оборонных программ, взвесить все за и против. В украинских условиях полностью прозрачного военного бюджета быть не может априори. Речь идет лишь о его частичной прозрачности и открытости для общества тех или иных данных. У нас идет война. К тому же, полностью прозрачного военного бюджета нет нигде в мире. В разных странах этот вопрос регулируется по-разному, но, по моим данным, нигде уровень «прозрачности» не превышает 25%. Контроль же за использованием оборонных средств в большинстве государств берут на себя законодатели. Например, в США этим занимается специальная сенатская комиссия , - напоминает Жирохов.
Коррупционный скандал - как катализатор законодательных и практических решений
В Украине назрело принятие Закона о военно-промышленной политике, которым будут урегулированы вопросы функционирования ОПК, - отметил в этой связи, выступая на Международной специализированной научно-практической конференции Законодательное обеспечение парламентского контроля в оборонно-промышленном комплексе Украины президент Международного института финансов, доктор экономических наук Василий Кравченко. - Также необходимо подготовить изменения в Закон Украины о регламенте Верховной Рады, в части по определению процедур парламентского контроля за развитием ОПК. Стоит утвердить процедуры и механизмы контроля за расходованием бюджетных средств на военные нужды, экспортом вооружения, коррупцией в этой сфере. Парламент должен принимать участие в создании полномочного органа государственной власти по вопросам управления в области ОПК (даже со статусом министерства). Целесообразно усовершенствовать структуру и перечень комитетов Верховной Рады, а именно - создать Комитет по вопросам обороны, военно-промышленного комплекса и национальной безопасности (предметом деятельности которого будет наш ОПК). Также парламентского контроля требует целый ряд программ по развитию военно-промышленного комплекса, в частности, внедрение стандартов ЕС и НАТО, как в гражданской жизни, так и в оборонно-промышленной отрасли, - подчеркнул Кравченко. А еще, по словам эксперта, необходимо внести изменения в Бюджетный кодекс о введении в Украине понятия Военный бюджет, который будет утверждаться как отдельный закон, - как это происходит, например, в США. Документ, по мнению президента Международного института финансов, должен содержать отдельный раздел о введении контрактной системы военной закупки или оборонного заказа.
Правда, Михаил Жирохов предостерегает: Наладить парламентский контроль в этой сфере довольно непросто. Потому что наша власть очень пестрая. И не все народные представители имеют, скажем так - проукраинские или государственные взгляды. Допускать их к тайнам такого уровня нельзя. Поэтому этот инструмент контроля не работает. И нам нужны какие-то дополнительные независимые органы, которые будут контролировать эту сферу. Ведь вопрос определения стоимости вооружения непростой. Система очень закрыта, поэтому предприятия могут выставлять любую цену на свою продукцию. Потому что большинство из них - монополисты. Поэтому и выяснить, в каких случаях речь идет о коррупции, а в каких - просто о желании получить дополнительные средства на развитие производства - довольно сложно , - считает военный эксперт.
При этом Михаил Жирохов сомневается, что ситуацию в этой сфере - даже после такого громкого скандала - удастся быстро улучшить. Все надеются на Сергея Кривоноса, который сменил на посту заместителя секретаря СНБО, отвечающего за эту сферу, Олега Гладковского. Но он - человек военный. С одной стороны, это хорошо, поскольку речь идет о специалисте, который разбирается в подведомственной сфере. С другой: успешный военный - не всегда эффективный менеджер. Кроме того, его попыткам навести порядок в такой соблазнительной для коррупционеров сфере будет оказываться колоссальное сопротивление со стороны системы. Поэтому долбить скалу будет трудно. И процесс может длиться очень долго.
Успешность будущих изменений, по мнению военного эксперта, также во многом будет зависеть от их поддержки со стороны наших западных партнеров. Ведь пока сложно судить, как повлияли на их мнение и на их готовность продолжать поддерживать Украину последние скандалы. А поддержка с их стороны критически важна. По моим наблюдениям, все реформы, которые воплощались (или воплощаются) с помощью Запада - более или менее эффективны. Однако большинство наших внутренних инициатив не всегда себя оправдывают и приносят ожидаемый результат, - отмечает Михаил Жирохов.
Правда, сейчас поступают довольно обнадеживающие сигналы от зарубежных партнеров Украины. К примеру, директор Евразийского центра Атлантического совета посол Джон Хербст заявил: Коррупционный скандал вокруг ГК Укроборонпром имеет отрицательное влияние на Украину на международном уровне, но не остановит военно-технического сотрудничества с Западом, чтобы противостоять российскому агрессору.
Реформа ОПК: учет собственных ошибок и надежда на зарубежный опыт
Некоторые специалисты настаивают: одним из результатов предстоящей реформы системы отношений в отечественном ОПК должна стать ликвидация Укроборонпрома. И не только из-за нынешнего коррупционного скандала, но из-за априори деструктивной (тормозящей) роль этой структуры в процессе формирования в Украине полноценного рынка вооружений. К примеру, генерал-майор запаса, военный дипломат Александр Полищук напоминает, что это пятое колесо к телеге в свое время приделал ставленник Януковича, россиянин Дмитрий Саламатин. Скрытая, но очевидная для многих экспертов цель - установление полного контроля над украинскими предприятиями - производителями оборонной продукции, а также ограничение потенциала отечественного ОПК и усиление его зависимости от российских предприятий. Но и после устранения попередников Укроборонпром так и не стал прозрачной структурой, работающей исключительно на украинский интерес. Ликвидация же такой надстройки будет способствовать формированию эффективной конкурентной среды в этой сфере - как благодаря увеличению (за счет частных компаний) количества национальных поставщиков товаров, услуг и работ, так и за счет допуска на рынок иностранных подрядчиков. (Подробнее читайте в материале Укринформа).
На необходимости реформирования отечественного оборонно-промышленного комплекса настаивает и член парламентского Комитета по вопросам национальной безопасности и обороны Тарас Пастух. Он также поддерживает идею ликвидации Укроборонпрома, что позволит избежать совмещения им двух функций - государственной и коммерческой. (С одной стороны ГК выполняет роль государственного регулятора на рынке вооружений, с другой - осваивает государственные и донорские средства).
Должен быть орган, который будет регулировать и координировать весь рынок вооружения, работать как на нужды Вооруженных сил и других силовых структур, так и на зарубежных потребителей. Этот орган должен разрабатывать государственную политику в сфере ОПК, содействовать всем производителям, независимо от формы собственности, обеспечивая прозрачную конкуренцию, - отмечает парламентарий.
Владислав Обух, Киев