Эксперты предостерегают от точечного подхода к очередной реформы. Задача - не просто сменить вывеску, а системно модернизировать ОПК
В Верховной Раде перед пасхальными праздниками зарегистрировали депутатский законопроект №10248 О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно внедрения принципов прозрачности и публичности в сфере формирования и реализации государственной военно-промышленной политики. Документ, в частности, предусматривает ликвидацию государственного концерна Укроборонпром и начало реформирования отечественного оборонно-промышленного комплекса.
Разговоры о необходимости изменить систему управления в этой стратегической отрасли, напомним, активизировались после многочисленных коррупционных скандалов, самым резонансным из которых стало обвинение в получении незаконной выгоды окружением первого заместителя секретаря Совета нацбезопасности и обороны Олега Гладковского. Как следствие - открытие уголовных производств, отставка Гладковского и созыв специального заседания СНБО, на котором принято решение о международном аудите Укроборонпрома и подготовке концепции реформирования этой структуры. И май может стать определяющим для окончательного согласования такой концепции. Ведь, как сообщил Укринформу заместитель секретаря СНБО Сергей Кривонос, в ближайшие недели состоятся экспертные консультации, собрания за круглым столом с участием представителей государственных и частных предприятий, в ходе которых и будут пытаться согласовать стратегию реформирования. На данный момент (судя по публичным выступлениям и комментариям в прессе и соцсетях), создается впечатление, что большинство чиновников и экспертов согласны: независимо от результатов аудита, Укроборонпром стоит ликвидировать - как неэффективную и аморфную надстройку, мешающую развитию ОПК, создающую как предпосылки для новых злоупотреблений, так и дополнительные препятствия для привлечения в отрасль частных (в том числе иностранных) инвестиций.
Эта идея и легла в основу нового законопроекта, авторы которого предлагают ликвидировать Укроборонпром, подчинив предприятия, входящие в его состав, центральному органу исполнительной власти - специальной структуре при Кабинете министров. Но разве ограждены мы от серьезных ошибок при решении ряда связанных с соответствующим процессом проблем: управленческих, технических, технологических, финансовых? И главный вопрос, который возникает в этой связи: не рискует ли страна, находясь в состоянии войны, потерять контроль над стратегической отраслью, где даже временная турбулентность может привести к катастрофическим последствиям?
Идеология перемен: глазами авторов законопроекта и экспертов
По мнению авторов законопроекта (нардепы Сергей Пашинский, Иван Винник, Татьяна Чорновил, Вадим Кривенко, Андрей Левус, Андрей Тетерев и Юрий Береза), принятие документа, прежде всего, позволит восстановить доверие общества к системе управления в сфере ОПК после масштабных февральско-мартовских скандалов. Во-вторых (а если оставить коррупционный скандал за скобками, то именно это - во-первых) говорится о наращивании оборонного потенциала страны в противодействии российскому агрессору. В-третьих - о создании основы для использования незаурядного инвестиционного и технологического потенциала.
Среди самых принципиальных изменений - лишение концерна Укроборонпром несвойственных функций госуправления и создание в правительстве центрального органа исполнительной власти, который будет заниматься государственной оборонно-промышленной политикой и координацией деятельности оборонной промышленности. Базой для формирования этой структуры должен стать профильный департамент Министерства экономического развития и торговли (правительство уже частично расширило его полномочия). Далее - изменение подходов к формированию государственного оборонного заказа, для чего предлагают ввести соответствующую директиву ЕС.
Имплементация в национальное законодательство Директивы Евросоюза 2009/81 / ЕС О оборонительных и чувствительных закупках в области безопасности, которой установлены понятны для всех европейцев правила закупок оружия, боеприпасов и военных материалов, а также работ и услуг, действительно очень важна, - объясняет генерал-майор запаса, военный дипломат Александр Полищук. - Документ определяет правила, которые повышают прозрачность и открытость на оборонных рынках ЕС, а также обеспечивают защиту интересов безопасности отдельных стран. С внедрением этих правил украинский рынок вооружения станет ясным и предсказуемым для национальных производителей и для зарубежных партнеров. Таким образом, путь к злоупотреблениям будет закрыт.
Такого же мнения и военный эксперт Олег Жданов. По его словам, только формирование открытого рынка вооружения позволит уравнять в правах частный бизнес и госпредприятия, преодолеть монополизм, а значит - минимизировать возможные нарушения. Я с первого дня формирования организации Укроборонпром говорил о необходимости ее ликвидации. Вместо нее нужно создать конкурентный рынок вооружения - сначала внутренний, а затем - открытый для внешних игроков , - говорит эксперт. И подчеркивает: монополия Укроборонпрома мешает внедрению рыночных отношений в этой жизненно важной для Украины сфере. От чего все мы сейчас и страдаем.
Впрочем, реформируя отрасль, не стоит рубить с плеча. Очень важно при этом не забывать о принципиальных вещах. Во-первых, если браться за реформу, она должна касаться всего ОПК, а не его части. Во-вторых, реформа должна быть максимально деполитизирована, в идеале - чтобы к ее реализации были привлечены эксперты. В том числе - в части независимой экспертной оценки”, – подчеркивает директор аналитической организации «Центр исследований армии, конверсии и разоружения» Валентин Бадрак. И самое главное: изменения формата функционирования ОПК не должны ослабить уровень национальной безопасности и негативно повлиять на потенциал военно-технического сотрудничества Украины - в частности, на его позиции на мировых рынках вооружения. Исключить эти риски поможет взвешенный и комплексный (а не хаотичный) подход к реформированию отрасли.
Тем более, что реформа действительно пришлась на очень сложный для страны период, отмечает военный эксперт, бывший заместитель министра обороны Украины Леонид Поляков. Главное, по его словам, не спешить ставить телегу впереди лошади, как это пытаются сделать некоторые популисты. Чтобы реформа стала успешной, процесс должен быть контролируемым. Это может обеспечить превентивное (т.е. до разрушения структуры Укроборонпрома) создание центрального органа исполнительной власти, который возьмет на себя функции по реализации государственной политики в ОПК. Это и обезопасит отрасль от безвластия и турбулентности , - говорит эксперт. При этом Леонид Поляков критикует правительство за то, что почти через год после вступления в силу Закона “О национальной безопасности Украины , принятого в июне 2018-го, он почти ничего - за исключением последнего решения о расширении полномочий департамента Минэкономразвития - не сделало для создания такого центрального органа. И только после последнего коррупционного скандала о нем вдруг вспомнили. Соответственно, как это часто у нас бывает, - потеряно такое важное для реформирования время.
Мелкие риски, которые могут привести к дестабилизации и финансовым потерям
Итак, процесс замены коней на переправе (системы управления сферой ОПК в условиях внешней агрессии) будет контролируемым и на обороноспособности страны никак не отразится, - убеждены и авторы законопроекта по реформированию отрасли, и профильные эксперты. В то же время в экспертной среде обращают внимание на ряд других, мелких, но также довольно опасных рисков. Речь идет, в частности, о формировании основы для возникновения конфликта полномочий. Никто не отрицает, что с точки зрения менеджмента и управления ОПК создание специального органа в структуре исполнительной власти вполне уместно. В то же время попытка наделить такой орган полномочиями в сфере внешних отношений (военно-технического сотрудничества) диссонирует с соответствующими полномочиями президента, которыми тот наделен в соответствии с Конституцией. И, по мнению экспертов, в депутатском законопроекте заложены риски того, что главу государства попытаются устранить от процесса. А это - довольно опасно (и учитывая очередной прецедент с попыткой ревизии Основного закона государства, и - ввиду перманентных конфликтов, возникающих из-за перетягивания одеяла полномочий»).
Определенные риски также связаны и с тем, что новый управленческий орган, по замыслу авторов законопроекта, не будет иметь статуса министерства, а действовать как агентство или госкомитет (орган с ограниченными функциями, который возглавляет человек, не имеющий статуса члена правительства).
Наши эксперты настаивают, что, несмотря на наличие 16 заказчиков в лице различных министерств и ведомств, руководитель такого органа не может не быть членом правительства. Начало 2018 года показало великолепную картинку умножения достижений лоббистов «оборонки» на ноль: когда вся отрасль праздновала победу в связи с увеличением нормы прибыли для производимых вооружений и военной техники, министр обороны в ходе ближайшего заседания Кабмина голосом (!) отменил это положение и вернул ситуацию в прежнее русло. Мог ли руководитель профильного департамента Минэкономразвития помешать военному министру? - вопрос риторический. В дальнейшем таких вопросов иметь десятки, - прогнозирует Валентин Бадрак.
Также эксперты предостерегают от суженного понимание сути реформы - простой смены вывески Укроборонпрома. Ведь пока действительно речь идет о переподчинении правительству только предприятий, входящих в состав государственного концерна. Но реформированиея ОПК не должно ограничиваться только этими техническими шагами. К примеру, в области работают еще и несколько десятков предприятий, формально подчиненных другим министерствами и ведомствам. А почти 60% государственного оборонного заказа выполняют частные компании. Разве можно забывать об этих сегментах отечественного ОПК и оставлять их без контроля?
Поэтому в Центре исследований армии, конверсии и разоружения настаивают: полномочия нового центрального органа исполнительной власти должны распространяться на все предприятия страны (независимо от формы собственности), желающие участвовать в распределении государственного оборонного вооружения или заниматься внешнеэкономической деятельностью в военно-технической сфере. Руководить новой структурой должен или первый вице-премьер-министр, или профильный вице-премьер. А сама она должна поэтапно превратиться в министерство. Начаться формирования этого органа может с усиления полномочий профильного департамента Минэкономразвития в сфере реализации государственной оборонно-промышленной политики. После получения статуса министерства произойдет запланированное реформирование ГК Укроборонпром, в процессе которого концерн утратит административные регуляторные функции, и завершение формирования специализированных оборонных холдингов , - пояснил технологию перемен Валентин Бадрак.
Что касается продолжительности реформы, то все зависит от цели, которую мы ставим перед собой, - говорит военный эксперт Леонид Поляков. - А целью действительно должна быть глубинная реформа отрасли ОПК, а не упомянутая уже поверхностная смена вывески. При таких условиях я не вижу необходимости искусственно ускорять этот процесс, а потом страдать от допущенных при такой гонке ошибок. Однако есть возможность менять ситуацию постепенно - к примеру, в течение года. Параллельно же стоит налаживать систему демократического гражданского контроля, в частности, путем предоставления дополнительных полномочий в этой сфере профильным комитетам Верховной Рады, - считают эксперты.
Владислав Обух, Киев